Des Lettres de cachet à la loi du 5 juillet 2011 :
trois siècles et demi d'internement psychiatrique


La loi du 5 juillet 2011, « relative aux droits et à la protection des personnes faisant l’objet de soins psychiatriques et aux modalités de leur prise en charge », est la troisième loi générale régissant les soins sous contrainte aux malades mentaux en France.

Cette loi s’est substituée à celle du 27 juin 1990 « relative aux droits et à la protection des personnes hospitalisées en raison de leurs troubles mentaux », qui avait elle-même remplacé la loi « sur les aliénés », votée le 30 juin 1838.

Ces lois se sont chacune efforcées de trouver un équilibre entre défense de la société et de l’intérêt public, garantie du droit des personnes malades et respect de leur droit à la santé, sans doute aussi protection des personnes saines d'esprit.

Dans ce domaine, l’absence de loi générale avant 1838 ne signifie pas que régnait l’arbitraire absolu ni l’abandon des intéressés : dans l’une comme l’autre des deux périodes que nous évoquerons, avant et après la Révolution, les aliénés étaient considérés comme des malades et leur séquestration éventuelle relevait de l'autorité publique, selon des règles assez complexes et aujourd’hui méconnues.


Après une présentation des modalités en usage sous l’Ancien Régime d’une part, entre la Révolution et 1838 d’autre part, nous aborderons quelques-unes des questions qui ont été au cœur des débats parlementaires et des multiples projets de réforme inaboutis :

- A quelle autorité doit être confié le soin d’ordonner, d’autoriser, de contrôler ce que l’on a successivement dénommé le renfermement, la réclusion, l’isolement, le placement, l’internement, les soins sous contrainte ou sans consentement : le pouvoir administratif, le pouvoir judiciaire ?

- Quel doit être le rôle du médecin, avant et pendant le séjour ?



La période protohistorique ou anté-psychiatrique [1656-1790]

« La législation antérieure à 1789 est muette », affirmait le ministre de l’Intérieur devant la chambre des députés le 6 janvier 1837, lors de la préparation de la loi du 30 juin 1838.

Certes, pendant le dernier siècle et demi de l’Ancien Régime, il n’existe ni législation spécifique sur la séquestration des aliénés d’esprit, ni d’ailleurs établissement qui leur soit réservé, ni non plus de personnel spécialisé, donc de médecin spécial.

Mais cela ne signifie pas absence de règles, ni d’ailleurs absence de soins médicaux spécifiques.

Sous l'Ancien Régime, plusieurs autorités ont en effet le pouvoir de prononcer la séquestration d’un insensé, dans le cadre de procédures régies par l’usage et réglées par la jurisprudence.

Les principaux protagonistes d’un système complexe sont : le ministre de la Maison du roi (ordre du roi ou lettre de cachet), le Procureur général au Parlement (ordre d'admission aux Petites-Maisons, en Hôpital Général, à Saint-Lazare, etc.), le lieutenant général de police (ordonnance de police) et ses homologues en province, les Intendants, les commissaires-enquêteurs-examinateurs au Châtelet, le lieutenant civil (sentence d'interdiction).

Le renfermement d'un fou peut également être prononcé par jugement de toute Cour de justice, Parlement, Prévôté, Présidial : arrêts de la Cour de Parlement, sentences du Châtelet de Paris, sentences de la Prévôté de l'Hôtel du roi, etc.

Sauf exception, c’est de l’autorité qui décide de l'admission dont dépend la sortie éventuelle.


La lettre de cachet ne fut donc pas, comme on le lit encore parfois, le mode normal de l’internement des fous, mais seulement un parmi d'autres, et n’est pas non plus propre aux aliénés d'esprit. Précisons également que, dans sa procédure ordinaire, de la demande à l'instruction, le nombre des protagonistes offre de bonnes garanties contre l'arbitraire : famille proche -le père ou les deux parents dans la plupart des cas les demandeurs-, les voisins, un inspecteur de police, un commissaire, le lieutenant général de police.


A Paris, dans les cas d’urgence, la décision de séquestration appartient au Lieutenant général de police, garant de l'ordre en toutes ses matières.
Ses commissaires au Châtelet, habilités à interroger et dresser le procès-verbal d'examen de toute personne prévenue d’aliénation, prennent toutes mesures de sûreté nécessaires, avant d'en référer au Lieutenant de police qui rend son ordonnance de placement. La plupart de ces ordonnances précise l’objet et le terme de la réclusion : l’aliéné d’esprit est renfermé à l’Hôpital « pour y être traité et médicamenté jusqu'à parfaite guérison » : quelques institutions, comme l’Hôtel-Dieu de Paris, proposent un traitement intensif essentiellement fondé sur la théorie humorale.
Et dans les nombreuses maisons où ils peuvent être reclus (Hôpitaux Généraux, comme Bicêtre et La Salpêtrière à Paris, maisons religieuses, maisons de santé privées laïques, « dépôts de mendicité » à la toute fin de la période, etc.), les soins sont limités, mais la guérison survient parfois, s’il plaît à Dieu ou à la Nature.


Certains insensés encore sont en prison, même s’il est déjà admis que l’état de maladie, y compris mentale, n’est pas compatible avec une incarcération.

Il peut être fait appel – qui n'est évidemment pas suspensif- de cette décision administrative selon le droit commun devant le Parlement de Paris, seuls les ordres du roi échappant au contrôle judiciaire.

L’ordonnance du Lieutenant général de police est la plus courante et la plus méconnue de ces procédures, relevant d’un homme et de ses commissaires au Châtelet dont le Préfet de police et les commissaires de police actuels sont les lointains successeurs, et qui présente d’intéressantes parentés avec les « placements d’office » de la loi de 1838, voire même avec les « hospitalisations d’office » de la loi de 1990 et les soins sur décision du représentant de l’Etat de la loi de 2011.
A de sensibles différences près toutefois, notamment quant au rôle du médecin, absent dans la grande majorité des cas au XVIIIème siècle.

Ainsi donc, comme l’écrivirent Paul Sérieux et Lucien Libert en 1914, la coutume sous l’Ancien Régime, « avait organisé le régime des aliénés avec des règles précises et des garanties réelles » (Le régime des aliénés en France au XVIIIe siècle d'après des documents inédits, pp.150-151).

Mais les médecins-historiens ajoutaient que cette organisation, disparue « en 1790, avec les institutions dont elle était l’œuvre », « ne fut restaurée qu’en 1838, après une longue éclipse ».

Cette « longue éclipse », entre 1790 et 1838, est pourtant riche d’évènements, de textes réglementaires et de réflexions qui n’ont rien que de très pertinentes.

Et à la période d’avant la Révolution où le système est hybride, administratif et judiciaire, va succéder celle de la judiciarisation de l’internement.


La période pré-asilaire et asilaire

Cette période, qui verra naître, croître et décliner l’asile et l’aliénisme, s’étend de la toute fin du XVIIIème siècle à la fin de l’entre-deux-guerres.

Les deux dernières décennies du siècle des Lumières avaient été marquées par plusieurs évènements : création de l'Inspection des hôpitaux civils et maisons de force, promulgation des circulaires de Colombier et Doublet, de Breteuil, publication des ouvrages de Tenon, Daquin et Pinel, élaboration du concept d’asile d’aliénés et premières innovations institutionnelles, se concluant en 1802 par la fermeture des salles de traitement de l’Hôtel-Dieu.

Mais en ce moment où, en France, naît la psychiatrie, la réglementation sur les aliénés est paradoxalement des plus incertaines. Le changement de régime s’accompagne de la disparition des institutions (Parlement, Châtelet, etc.), et de l'abrogation des règlements et lois régissant la séquestration des individus.

La première mesure législative prise par l’Assemblée nationale est l'abolition des lettres de cachet et la mise en liberté des personnes détenues à ce titre, à l'exception notable de celles qui le sont pour cause de démence : mais la Loi des 16-26 mars 1790, qui dans son article 9 prescrit leur interrogatoire par les juges et leur examen par les médecins, est une étape essentielle dans l’histoire de l’internement : « Les personnes détenues pour cause de démence seront, pendant l'espace de trois mois, à compter du jour de la publication du présent décret, à la diligence de nos procureurs, interrogées par les juges dans les formes usitées, et, en vertu de leurs ordonnances, visitées par les médecins qui, sous la surveillance des directoires de district, s'expliqueront sur la véritable situation des malades, afin que, d'après la sentence qui aura statué sur leur état, ils soient élargis ou soignés dans les hôpitaux qui seront indiqués à cet effet. »

C’est donc à la Justice, éclairée par la médecine, de prononcer le cas échéant la privation de liberté d’un individu malade, afin qu’il soit soigné. L'intention, louable, ne sera guère suivie d'effet, faute notamment d'établissement adapté. Par ailleurs, les aliénés d'esprit sont en majorité détenus en vertu d'autres ordres que ceux du roi, et devront attendre encore pour que l'on s'intéresse à leur sort.

Quelques mois plus tard est voté le Décret des 16-24 août 1790, qui décide que les mesures privatives de liberté des insensés et furieux relèvent de l'autorité administrative, en l’espèce municipale : Titre XI, art. 3- Les objets de police confiés à l'autorité des corps municipaux sont : (...) 6e- « Le soin d'obvier (prévenir) ou de remédier aux évènemens fâcheux qui pourroient être occasionnés par les insensés et les furieux laissés en liberté (…) ». C’est cet article qui servira de règle pendant plusieurs décennies à l’égard des mesures à prendre pour l’admission des aliénés en un lieu de sûreté.

L’année suivante, dans le même esprit, le Décret-Loi des 19-22 juillet 1791, Titre Ier, article 15-3, rend passible d'une contravention le fait de laisser « divaguer des insensés ou furieux ». Ces dispositions seront reprises dans le Code pénal promulgué en 1810, qui punit d’une amende « ceux qui auraient laissé divaguer des fous ou des furieux étant sous leur garde (…) ».


Administration préfectorale et Code civil

En 1800 (loi du 28 pluviôse an 8) est instaurée l’administration française moderne, avec son corps préfectoral dont le rôle sera primordial en la matière étudiée.

Dès 1801, il est admis que, si le placement provisoire relève bien de la police, c’est-à-dire de l’administration, la réclusion est du ressort de la justice :

« L'autorité administrative (…) est autorisée (…) à faire arrêter (un insensé) et à le placer provisoirement dans un dépôt de sûreté », mais cette mesure « ne peut jamais dispenser de faire prononcer définitivement sur son état par les tribunaux. (…) C’est aux tribunaux et « à eux seuls qu'il appartient de déclarer par un jugement la démence des individus qui en sont atteints, après les avoir interrogés, et après avoir entendu des témoins et fait vérifier leur état par des officiers de santé » (lettre du ministre de la Justice au ministre de l'Intérieur, 15 thermidor an 9).

Ainsi donc, seul un jugement peut donner lieu au séjour dans les maisons consacrées à la réclusion des insensés, parfois appelées « maisons de refuge », tandis que l’admission dans les hospices destinés au traitement ou « hôpitaux de malades » n’impose pas de décision judiciaire préalable.

Le décret du 8 germinal an XI, fondu dans le Code Civil de 1804 (Loi du 30 ventôse an XII), institue l’interdiction légale pour les personnes en état « habituel d’imbécillité, de fureur ou de démence », et confirme la compétence de l’autorité judiciaire dans la mesure de « placement » : l’article 510 ouvre en effet à la possibilité de faire traiter l’interdit « dans son domicile », ou de le placer « dans une maison de santé, et même dans un hospice » (comme le Lieutenant civil d’Ancien Régime pouvait déjà en décider). Même si l’interdiction n’entraîne pas de plein droit et systématiquement l’internement.

Ce lien entre l’incapacité justifiant une interdiction préalable et l’internement qu’elle autorise sera en quelque sorte inversé dans la Loi de 1838 avec l’instauration de l’administration dite provisoire des biens des aliénés séquestrés. Pour les législateurs de 1838, la sortie est conditionnée par la guérison, et s’accompagne ipso facto de la restauration des droits civils. Dès lors que cette condition sera abandonnée, séjour sous contrainte en psychiatrie et protection des biens pourront et devront être disjoints : c’est ce qui sera réalisé par la loi sur les incapables majeurs du 3 janvier 1968.

En référence au Code Civil, plusieurs circulaires précisent nettement que la détention des insensés est du ressort de la justice. Dans celle du 30 frimaire an 12 (17 septembre 1804), le ministre de l’Intérieur lui-même rappelle aux préfets les principes auxquels ils doivent se conformer, et leur devoir de « veiller avec soin à ce que les autorités qui (leur) sont subordonnées ne s'en écartent jamais » : « les furieux doivent être mis en lieu de sûreté.

Mais ils ne peuvent être détenus qu'en vertu d'un jugement que la famille doit provoquer. » Pour les « individus tombés dans un état de démence ou de fureur », « c'est aux tribunaux seuls » que la loi confie le soin de constater leur état.

« En substituant à ces procédés réguliers une décision arbitraire de l'Administration, on porte atteinte à la liberté personnelle et aux droits civils de l'individu que l'on fait détenir. (…) L'Administration n'est pas plus fondée à remettre en liberté et en possession de leur état, des individus détenus comme insensés par ordre de justice; d'abord, parce qu'il ne lui appartient point de suspendre l'effet des décisions judiciaires, et, de plus, parce que l'état civil des individus n'est ni mis à sa disposition, ni placé sous sa surveillance. »

Dans les années qui suivent apparaissent de façon récurrente dans diverses correspondances les lacunes et ambigüités des textes de référence.

En 1823 encore, le ministre de l'intérieur et le préfet de police polémiquent au sujet de l’interdiction et de la réclusion des insensés, notamment autour d’une contradiction : selon les textes de 1790 et 1791, les fous furieux devraient être mis en lieu de sûreté; mais ils ne pourraient être détenus qu'en vertu d'un jugement.

Il semble au ministre que "c'est équivoquer sur les mots". « La séquestration d'un individu dont l'interdiction a été prononcée par les tribunaux est légale et ne peut donner lieu à aucune difficulté », mais si l'interdiction est considérée comme un prérequis indispensable pour interner, et qu’elle ne peut être obtenue qu'à l'issue d'une procédure longue, et seulement quand l'état de démence, d'imbécillité ou de fureur est "habituel", le dispositif légal est-il approprié dans les cas d'urgence ?

Dans les départements, il est fréquent que les malades soient gardés en prison en attendant le jugement d'interdiction qui permet de les placer dans une maison d'aliénés. En revanche, les hôpitaux parisiens, Charenton, Bicêtre et La Salpêtrière, sont quasiment exemptés des formalités judiciaires : en 1821, Bicêtre ne compte que 18 interdits sur 651 incurables, et La Salpêtrière 26 sur 1600 malades.

La loi de Ventôse précise que « dans le cas de fureur, si l'interdiction n'est provoquée ni par les époux ni par les parents, elle doit l'être par le ministère public, qui, dans le cas d'imbécillité ou de démence, peut aussi la provoquer contre un individu qui n'a ni époux, ni épouse, ni parents connus. »

Si le ministère public ne peut provoquer d’office l’interdiction des individus qui ont des parents que dans le cas de fureur, que faire des personnes en état d’imbécillité ou de démence dont la famille n’engage pas de procédure ? Ils ne pourront être ni interdits, ni donc séquestrés. De même lorsque l’état n’est pas « habituel ».

D’autre part, la mesure d’interdiction d’un fou furieux provoquée par le ministère public n’entraînant pas de plein droit la séquestration, l’autorité administrative peut-elle et doit-elle le retenir en prison, tant qu’il ne sera pas réclamé par sa famille ou que sa liberté pourra offrir des dangers ?

En somme, dans les années 1820, il apparaît de plus en plus nécessaire qu'une nouvelle loi « prononce dans quels cas et suivant quelles formes cette séquestration pourrait être autorisée, afin de préserver de tout abus les restrictions qu'elle porterait à la liberté individuelle. »


De l'interdiction à l'isolement

Dans les années 1830, au paradigme de l’interdiction, notion juridique, va progressivement se substituer celui de l’isolement, notion médicale.

Lorsqu'en octobre 1832, Esquirol présente sa théorie devant l'Institut, de nombreux aliénistes adhèrent déjà à cette doctrine. L’isolement devient la condition de mise en œuvre et la clé de voûte du Traitement Moral, et l'une de ses principales composantes, « le premier et le plus énergique des moyens de traitement », « indispensable pour la guérison » précise Esquirol.

Les débats parlementaires de 1837-1838 montrent une convergence de ce point de vue médical avec la préoccupation des autorités : l’intérêt de leur traitement, leur sûreté personnelle, celle d’autrui, l’ordre public commandent d’isoler les aliénés de leurs familles et de leurs relations habituelles, de les soumettre à des précautions particulières de surveillance.

L’isolement et l’interdiction étant « deux mesures d'un ordre tout à fait différent » (Falret), elles doivent être indépendantes l’une de l’autre. D’autant que « subordonner les précautions d’isolement à l’interdiction de l’aliéné, ce serait rendre l’interdiction obligatoire, nécessaire pour tous les cas d’aliénation mentale » (p.11 de la Discussion des Députés et des Pairs).

Or, le Code Civil en fait une faculté, et non pas une obligation aux familles (article 491), et une obligation au ministère public, mais seulement en cas de fureur habituelle, et une possibilité si l’aliéné n’a pas de parents connus.

Le projet de loi du gouvernement, déposé par le Ministre de l’Intérieur sur le bureau de la Chambre le 6 janvier 1837, reconnaît « que l’isolement du malade, dans un but de traitement, ne devait plus être subordonné à l’interdiction », mais que celle-ci doit demeurer « la condition nécessaire de toute séquestration prolongée au delà de deux ans », considérant que la guérison, condition du retour de l’individu à la liberté, est obtenue « dans les établissements où un bon régime de traitement est établi » chez un grand nombre dans les deux premières années : l’autorisation ou l’ordre d’admission ne sont donnés que pour six mois, trois fois renouvelables. Ces deux années une fois écoulées, si l’interdiction n’est pas prononcée, précise l’article IV, le malade doit être remis en liberté.

Cette disposition, abandonnée dans le texte voté en 1838, fut combattue par Falret, qui releva le paradoxe de poursuivre l’interdiction pendant le cours du traitement qui a pour but la guérison, et considère que la plupart des circonstances qui commandent l’isolement d’un aliéné ne peuvent motiver son interdiction. Ce qui renvoie à l’opposition curable – incurable, hôpital de traitement – lieu de relégation : dépôts de mendicité, hospices non spécialisés.

Par ailleurs, il sera décidé après débat que l’ordre sera indéfini quant à sa durée, tout en prévoyant de nouvelles « visites » et avis médicaux. Ce qui a été réformé en 1990, sans toutefois limiter le nombre des renouvellements des arrêtés.

Relevons encore que dans ce premier projet, ni l’admission du malade à l’asile, ni son séjour ne nécessitent l’intervention d’un médecin, pour certifier et contrôler. Seul l’article IV y fait référence, pour ce qui concerne l’avis à transmettre au préfet en vue de la sortie : celui-ci pourra l’ordonner, après avoir pris l’avis d’une Commission, de quinze membres, qui se prononce souverainement pour l’admission et contrôle l’avis médical de sortie


La période contemporaine

Entre autres innovations, la Loi du 27 juin 1990 a affirmé les droits du malade, posé le principe du consentement aux soins, introduit la notion d’hospitalisation libre, restreint les indications des soins sous contrainte.

Concernant l’admission en hospitalisation sur demande d’un tiers (HDT), elle impose la production non plus d’un seul certificat comme dans la loi de 1838, mais de deux certificats, ce dont nous reparlerons plus loin. Elle limite en outre la durée d’effet des arrêtés préfectoraux d’hospitalisation d’office (HO), la subordonne à la production d’un certificat médical concluant à sa nécessité, consacrant ainsi un usage parisien plus que séculaire, et prescrit la production d’un certificat tous les mois. Le préfet, éclairé par le médecin, reste toutefois seul à détenir le pouvoir d’internement.

Elle institue par ailleurs une Commission départementale des Hospitalisations psychiatriques (CDHP), organe de contrôle qui s’ajoute à ceux que la loi de 1838 avait instaurée.

De même, la loi du 5 juillet 2011 introduit des évolutions sensibles, notamment en substituant la notion de soins à celle d’hospitalisation, et en particulier de soins sans consentement à celle d’hospitalisation sous contrainte (SDT au lieu d’HDT, Soins sur Décision du Représentant de l’Etat ou SDRE au lieu de HO), ouvrant à la possibilité d’imposer des soins hors les murs de l’hôpital, dans le cadre d’un « programme » médical. Mais l’idée d’imposer ces soins ambulatoires ab initio n’a pas été retenue.

On relèvera au passage l’expression « faire l’objet » de soins psychiatriques, qui peut être mieux admise lorsqu’il est question de soins sans consentement que lorsqu’est rappelé le droit du malade et de sa famille de s’adresser au psychiatre de son choix, ou encore lorsqu’il s’agit de « soins psychiatriques libres », privilégiés « lorsque l'état de la personne le permet » : dans ce cas et par définition, le sujet est actif dans le processus de prise en charge.

Les 48 premières heures des « SDT » peuvent s’effectuer dans un établissement de soins généraux, qui de ce fait, devrait être placé sous la surveillance de la CDHP et des autorités municipales et judiciaires. La loi de 1838 avait imposé aux « hospices et hôpitaux civils » de recevoir provisoirement les personnes « jusqu’à ce quelles soient dirigées sur l’établissement spécial destiné à les recevoir », mais n’avait pas précisé le temps où ils pourraient y séjourner. La disposition de 1838 a disparu dans la loi de 1990, qui prévoyait néanmoins dans son article 332 que, si un malade relève d’une hospitalisation sous contrainte, le directeur de l’hôpital général « doit prendre, dans les quarante-huit heures, toutes les mesures nécessaires ».

La loi de 2011 introduit une nouvelle mesure de soins, prononcée par le directeur, sur certificat d’un médecin extérieur à l’établissement, mais sans tiers, en cas de « péril imminent », dont nous reparlerons.

Quant aux certificats à produire par le psychiatre de l’établissement, leur nombre et leur fréquence en début de séjour augmentent : dans les 24 premières heures (sans changement), puis à 72 heures, puis entre les 6e et 8e jours, une "huitaine" qui se substitue à la "quinzaine" des lois de 1838 (« Quinze jours après le placement… ») et de 1990 (« Dans les trois jours précédant l’expiration des quinze premiers jours de l’hospitalisation… »).

Puis, si l’hospitalisation complète continue se poursuit, un avis conjoint de deux psychiatres, dans le cadre de la saisine du Juge des Libertés et de la Détention (JLD) auquel le malade doit être présenté avant le 15e jour. D’autres certificats (mensuels), une saisine semestrielle, une saisine précédée d’un nouveau certificat de huitaine en cas de retour en hospitalisation après un programme de soins ambulatoire, l’avis d’un collège (composé du psychiatre traitant, d’un autre psychiatre de l’établissement et d’un représentant de l’équipe soignante) pour les soins sans consentement continus de plus d’un an (SDT et SPI).

En cas de soins sur décision judiciaire ou d’antécédent de séjour en Unité pour Malades Difficiles dans les dix ans, la levée de la mesure est subordonnée à l’avis du même collège et à deux expertises concordantes [cette disposition disparaîtra sans doute prochaînement, parce que jugée inconstitutionnelle par le Conseil Constitutionnel].

Ce contrôle systématique par la justice des soins sans consentement privant les malades de la liberté l’aller et venir est la grande nouveauté de cette loi, sur laquelle nous reviendrons : le Juge des Libertés et de la Détention peut décider d'y mettre fin de sa propre autorité.

Cette disposition essentielle de la loi de 2011 était annoncée par deux décisions du Conseil constitutionnel, qui, le 26 novembre 2010 à propos d’une Hospitalisation à la demande d’un tiers, et le 9 juin 2011 à propos d’une Hospitalisation d’Office, avait considéré que de telles décisions devaient être soumises au contrôle du juge, garant des libertés aux termes de l’article 66 de la Constitution.

En cas de désaccord entre le psychiatre traitant qui demande la levée d'une mesure de SDRE et le préfet, l'avis d'un autre psychiatre de l'établissement s'impose au représentant de l'Etat, ce qui paraît contredire l’idée d’une loi sécuritaire où le représentant de l’Etat est omnipotent.

A cet égard, on peut évoquer le « projet de modification de la loi du 30 juin 1838 sur le régime des aliénés » présenté en 1938 qui prévoyait qu’au cas où le Préfet, pour des raisons d’ordre public et dans un but de protection sociale, restait indécis sur l’opportunité de sortie d’un malade dont le médecin a déclaré la guérison, il fasse appel à une Commission médico-judiciaire départementale.
Cette Commission, qui n'a jamais vu le jour, devait être présidée par un magistrat et comprenant un avocat, un psychiatre et le médecin-chef du service intéressé, et avait en outre vocation à statuer sur la demande de sortie adressée par un malade « placé dans un asile de sûreté » (ancêtre de l’UMD), par un tribunal, ainsi que sur toutes les demandes de sortie faites par les malades d’hôpital psychiatrique et par leurs parents et amis.


Autorité judiciaire, autorité administrative et rôle du médecin

Il est admis depuis plusieurs siècles que les mesures d’isolement, de soins sans consentement, de privation de liberté ne doivent en aucun cas être prises sans l’intervention, l’autorisation, le contrôle d’une autorité publique, garantie indispensable contre les abus et protectrice des droits sacrés de la liberté individuelle.

Nous avons vu que, selon les époques, ce pouvoir est dévolu à l’administration et à la justice.

Mais ce contrôle doit-il s’exercer a posteriori, à la demande ou systématique, après un certain délai ?

Depuis 1838, les représentants de l’autorité judiciaire - entre autres, le président du tribunal, le procureur, le juge de paix en 1838, le juge du tribunal d’instance, le président du tribunal de grande instance, le procureur en 1990- sont informés systématiquement des placements, et sont chargés de visiter les établissements.

A cette occasion, ils reçoivent « les réclamations des personnes qui y seront placées » et prennent « à leur égard, tous renseignements propres à faire connaître leur position. » Ils ont par ailleurs pouvoir de sanctionner les directeurs et les médecins qui ne respectent pas les dispositions légales. La séquestration illégale, comme la détention « en chartre privée » sont depuis bien avant la Révolution sévèrement sanctionnés.

Aujourd’hui, le nombre des autorités chargées du contrôle de la légalité et auxquelles les malades peuvent recourir s’est accru : les trois magistrats cités ci-dessus et le Juge des Libertés, la Commission Départementale des Hospitalisations Psychiatrique (une visite au moins deux fois par an), le Contrôleur général des lieux de privation de liberté, les tribunaux civils, les tribunaux administratifs (sur la forme), le préfet, le maire du lieu.

Nous avons vu que c’est le préfet que la loi de 1838 investit du droit de prononcer sur la réclusion des aliénés, donc sur la liberté des citoyens, ce qui déroge au droit commun, tandis qu’auparavant, ce pouvoir avait été partagé avec la justice avant la Révolution, et n’appartenait plus ensuite qu’au juge.

Dans les discussions préparatoires au vote de la loi de 1838, le ministre de l’Intérieur avait fait valoir que « disposer de la personne des furieux et des insensés », mettre la société « à l’abri des excès d’une tête en délire » est plus qu’un droit pour le Gouvernement, « c’est un de ses plus impérieux devoirs » qui lui a été conféré « de tout temps ». C’est « sa mission, le but pour lequel elle est créée » que de veiller à la sécurité, de protéger les personnes et les propriétés, de prévenir « tous les accidents qui jetteraient le trouble parmi les citoyens. » : « l’ordre des mesures qu’il s’agit de prescrire réunit tous les caractères qui appartiennent aux attributions de l’autorité administrative ».

Ce même ministre relevait que « les mesures d'isolement demandent célérité, prudence, discrétion, qui se concilient mal avec la lenteur et la solennité des formes judiciaires mais qui sont naturelles et faciles aux opérations administratives. ».

Enfin, « l’action administrative, en s’exerçant, subira de la part de l’autorité judiciaire un contrôle qu’en aucun cas l’autorité judiciaire ne pourrait subir de la part de l’autorité administrative. Il y aura donc contre la possibilité des abus deux garanties au lieu d’une. »

Pour d’autres en 1837, comme Odilon Barrot, conformément à la tradition, c’est à l’autorité judiciaire et à elle seule de décider : « S’il y a un préjugé fondamental, dans notre droit public et dans notre droit civil, c’est qu’on ne peut toucher à la personne (ni à la propriété) des citoyens que par des actes de justice, par des actes de juridiction régulière. »

Dans le projet de loi avait été initialement prévue la possibilité –pour l’individu en isolement, c’est-à-dire, en langage courant, « interné », pour sa famille et le ministère public- de saisir le tribunal de la question de l’interdiction, et que, si celui-ci reconnait qu’il n’y a lieu ni à l’interdiction, ni même à l’administration provisoire, « la présomption légale (est) acquise contre la supposition de l’aliénation mentale », et le motif d’isolement cesse d’exister.

Dans cette perspective, attribuer à l’administration la prérogative du placement et à la justice le pouvoir de prononcer sur l’interdiction, ne mettait pas en cause de l’indépendance propre à chacune de ces autorités : « la liberté individuelle trouve protection dans l’autorité judiciaire, et s’exerce dans les formes admises par les principes qui président à l’ordre des juridictions. » Ce projet initial prévoyait en outre, dans son article 1, que l’interdiction dispensait d’une autorisation ou d’un ordre du préfet.

Le législateur de 1838 tranchera : le juge n'interviendra plus, même pour les non-interdits, sinon dans le contrôle a posteriori, de la légalité et de la légitimité des placements, et le cas échéant pour ordonner la mainlevée de la mesure, même contre l’avis du préfet et du médecin.

La procédure d’appel pourra être engagée sur simple requête auprès du président du tribunal ou du procureur de la République et se déroulera devant le tribunal civil, généralement sans avocat au XIXème siècle, mais la loi n'en exclut pas la possibilité (en 2011, le principe du débat contradictoire « dans le respect des droits de la défense » justifie l’assistance d’un avocat). Si toute personne retenue dans un établissement peut ainsi se pourvoir devant le tribunal, c’est que le droit du malade de communiquer avec les autorités compétentes est reconnu dans la loi de 1838, un droit explicite dans la loi de 1990 et dans la loi de 2011.

Un projet de réforme, en 1938, remplaçait cette disposition par l’avis d’une Commission médico-judiciaire, qui s’ajoutait aux « vérification nécessaires » préalable à l’éventuel ordre de sortie immédiate. C’est ce qui avait déjà été envisagé dans le projet de loi du Gouvernement en 1837, qui prévoyait que le préfet ait à prendre l’avis d’une commission, devant « préserver l’administration des erreurs et de la surprise » et offrir « une garantie morale plus efficace qu’aucune autre » : il en va de la protection de la liberté individuelle et de l’honneur des familles.

Jean-Pierre Falret, défavorable à l’institution d’une telle commission, réclama une autre garantie contre l’arbitraire : la visite et un certificat d’un médecin.

La Chambre rejettera à son tour cette disposition, par l’argument que « toutes les fois que la surveillance est confiée à plusieurs pouvoirs, ils se reposent les uns sur les autres du soin d’exercer cette surveillance » : instaurer cette commission reviendrait à paralyser l’autorité du préfet et affaiblir sa responsabilité. Et les « formalités » que l’on se propose de lui confier (entendre le conjoint, les ascendants ou descendants de l’aliéné) seraient « longues, dispendieuses et inutiles » : la surveillance des établissements par le préfet, le maire, le président du tribunal, le procureur sont des garanties suffisantes.

Le pouvoir du juge de mettre fin à la mesure de contrainte a été conservé en 1990 et en 2011. Mais si, en 1838 et en 1990, la décision de mainlevée - ou de maintenue (on dit aujourd’hui maintien) - était rendue, sans délai, en Chambre du Conseil, c'est-à-dire en audience non publique (« La publicité, précisait le rapporteur devant la Chambre des pairs, pourrait être funeste à l'individu ou à sa famille; elle laisserait après elle une trace ineffaçable; elle pourrait aussi donner naissance à des débats scandaleux sur la conduite d'un administrateur qui se trouverait ainsi placé dans une sorte d'état d'accusation. »), elle est prise en 2011 après audience publique, sauf indication médicale d’un huis-clos.

Pour les mêmes raisons, la décision n’est pas motivée, c'est-à-dire que le juge n'a pas à énoncer, en des attendus ou des considérants, ses motifs. « Nous n'entendons pas, dit le rapporteur devant la Chambre des députés, qu'en aucun cas la réclamation puisse autoriser l'autorité judiciaire à décider soit que la famille a abusé de son droit, soit que l'ordre du préfet est illégal. Dans les cas que nous voulons régler, le tribunal sera seulement appelé à examiner si, à l'instant où il rendra sa décision et sans retour sur le passé, il y a lieu de déclarer que les causes du placement ont cessé d'exister. » Ce jugement non motivé constituait une exception légale, que l'on ne retrouvait qu'en cas d’adoption et pour la détention des enfants mineurs par voie de correction paternelle.

Autre changement majeur introduit dans la loi de 2011 : le contrôle de la justice devient systématique. Le Juge des Libertés et de la Détention rencontre l'intéressé avant le 15e jour d'hospitalisation complète en soins sans consentement, et peut décider d'y mettre fin (absence de mainlevée vaut confirmation du juge du bien-fondé de la mesure).

Décision initiale administrative pour une période d’observation et de soins intensifs, poursuite des soins sans consentement sur décision -ou du moins aval- judiciaire, cette séquence n’est pas sans rappeler le système en vigueur dans le premier tiers du XIXème siècle, qui différenciait le séjour en hôpital de traitement imposée par l’autorité municipale ou préfectorale et passage en maison de réclusion, qui nécessitait un jugement.

Ce contrôle judiciaire automatique fut de presque tous les projets de réforme de la loi de 1838. Dans ceux de 1882 et 1884, l’intervention du pouvoir judiciaire avait lieu à l’entrée du malade. Dans les projets de 1913, 1924, 1928, 1932, elle était prévue pour décider du maintien du placement ou de la sortie, après un temps variable : six mois en 1912 et 1928, 18 mois en 1924.
Clemenceau lui-même prônait une intervention de la magistrature avant tout internement définitif.

Mais le corps des psychiatres y fut hostile : un tribunal habilité à déclarer l’aliénation, une déclaration qui laisse sa trace dans les archives judiciaires, « frappant les familles d’une sorte d’infamie », l’intervention d’une autorité a priori incompétente notamment pour ce qui a trait à des décisions de sortie, tout ceci ne risque-t-il pas d’être dangereux pour le public, préjudiciable pour le malade ?

La Société médico-psychologique jugea ainsi à l’unanimité, dans sa séance du 27 avril 1931 « que l’intervention judiciaire systématique et généralisée n’est pas nécessaire pour garantir la liberté individuelle de tout aliéné, étant entendu que cette intervention peut toujours se produire à la requête de l’intéressé, de sa famille ou de l’autorité judiciaire, ainsi qu’il est établi actuellement par les dispositions de l’article 29 de la loi de 1838. »


Les soins sur décision de justice

Depuis l’article 64 du Code pénal et la loi de 1838, pour ce qui touche aux matières criminelles, lorsqu’« il n’y a ni crime ni délit », la décision du jury ou du juge d’instruction se borne à déclarer l’individu non coupable, mais pas qu’il était en état d’aliénation mentale, et laisse le préfet délivrer l’ordre l’internement.

Le principe a été confirmé par le nouveau Code pénal et son article L.122-1 et la loi de 1990 : la mesure de soins sans consentement est l'apanage de l'administration préfectorale.

L'année 2008 a vu une innovation, passée quelque peu inaperçue, par l'attribution au juge lui-même du pouvoir d'ordonner, après déclaration d'irresponsabilité pénale, une hospitalisation d'office en milieu psychiatrique (une « admission en soins psychiatriques de la personne, sous la forme d'une hospitalisation complète » depuis la loi de 2011).

L’article 706-135 du Code de Procédure pénale prévoit désormais cette possibilité, à titre des mesures de sûreté pouvant être ordonnées en cas de déclaration d'irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental, par décision motivée et s’appuyant sur une expertise psychiatrique (voir le Décret n° 2010-692 du 24 juin 2010 précisant les dispositions du code de procédure pénale relatives à l'irresponsabilité pénale pour cause de trouble mental).

On signalera pour l’anecdote que la judiciarisation des placements d’offices médico-légaux, avait déjà été préconisée en 1912 par Henri Colin pour éviter les sorties prématurées : « le juge, concluant à la séquestration d'un prévenu considéré comme irresponsable, fixerait la durée de l'internement; ou tout au moins à poser comme principe qu'un malade placé dans un asile d'aliénés par suite d'une décision de justice ne pourrait plus quitter l'établissement sans une intervention judiciaire. ».

En 1938 encore, le projet de réforme proposait : « Tout inculpé, prévenu ou accusé, qui, à raison de son état d’aliénation mentale au moment de l’action a été l’objet, soit d’une ordonnance ou d’un arrêt de non-lieu, soit d’un acquittement en Cour d’assises sera placé d’office, par décision du Tribunal ou de la Cour d’assises, dans un asile ou quartier de sûreté » (ou par dérogation dans un « hôpital psychiatrique ordinaire »). « La durée du placement dans un asile de sûreté sera déterminée par le tribunal. »


Le rôle du médecin

En 1838, la décision d’isolement à l’asile est passée du magistrat au préfet. Cette déjudiciarisation s’est accompagnée d’une médicalisation de l’internement, et par l’obligation de produire des certificats médicaux, la loi introduisit une garantie contre les internements illégitimes et abusifs.

En d’autres termes, elle fit du médecin le véritable garant de la liberté individuelle, reconnaissant sa compétence à chaque stade : admission, séjour, sortie, son aptitude à « constater et attester l’existence, la prolongation, la cessation d’un état de maladie » (Dictionnaire Dechambre, article Aliénés-Législation).

Cependant, de même que, si l’on recommandait de faire vérifier l’état des personnes par des officiers de santé avant de prononcer une interdiction, le Code Civil ne l’imposait pas, et que l'état mental pouvait être apprécié par le juge sans avis médical, la loi de 1838 n’imposait pas au préfet un avis ou certificat médical pour prendre un arrêté de placement d’office, même si, à Paris notamment, il était d’un usage constant et antérieur à 1838.

En revanche, le placement volontaire de 1838 impose que la demande d’un membre de l’entourage soit accompagnée, sauf urgence, d’un certificat, qui « ne pourra être admis, s'il a été délivré plus de quinze jours avant sa remise au chef ou directeur ». Dans l’intention de renforcer les garanties, l’HDT de 1990 –disposition conservée en 2011- exige non pas un, mais deux certificats « datant de moins de quinze jours et circonstanciés ».

Le fait de doubler le nombre de certificat a-t-il renforcé les garanties, ou dilué la responsabilité, dans la mesure où un certificat n’entraîne pas à lui seul de conséquence ? Si la loi de 1838 n’imposait qu’un seul certificat avant l’admission, c’est qu’elle prévoyait que s’y ajoute le certificat « immédiat » produit par le médecin de l’établissement dans les 24 heures.

L’idée du double certificat, déjà évoquée par Cabanis dans son projet de règlement présenté le 6 décembre 1791 devant le Conseil général du Département de Paris, avait été mise en application à Paris dès 1802 : dans un arrêté du 28 prairial an X, le ministre de l'Intérieur rappelle que le Bureau Central, chargé de constater l'état des personnes qui lui sont présentées comme atteinte de manie », doit exiger des certificats de deux officiers de santé et de deux témoins « attestant les actes de folie lorsque l'état continu de démence n'est pas évident ». Et lorsque le ministre conseille les préfets, il précise parfois qu'il faut faire « vérifier l'état des malades par des officiers de santé » (lettre au préfet de la Creuse, 24 messidor an 11).

Esquirol encore, dans un mémoire lu à l’Institut le 1er octobre 1832 demandait que « nul individu affecté de maladie mentale » ne puisse être « isolé, renfermé, que sur un certificat signé de deux médecins qui constaterait la nécessité de l’isolement ».

Dans les faits, la majorité des aliénés internés en province avant 1838 l’était sans doute sans avis médical : les hommes de l’art sont alors en très petit nombre, même si l’on ajoute aux médecins les officiers de santé de la Loi de Ventôse.

Quant aux rares médecins spéciaux, les aliénistes, ils n’exercent que dans les établissements d’internement. Et la proposition de Brierre de Boismont, en 1829 de « médicaliser l'interdiction » et que le juge s'appuie sur l’avis de « médecins assermentés, choisis exclusivement parmi ceux qui se consacrent à l'étude des maladies mentales », ne peut s’envisager que dans la capitale.


En cas d’urgence, la demande de placement volontaire de 1838 suffisait pour que le directeur prononce l’admission.

En 1990, « en cas de péril imminent pour la santé du malade », la demande du tiers peut n’être accompagnée que d’un seul certificat. Cette disposition est conservée dans la loi de 2011, « en cas d'urgence, lorsqu'il existe un risque grave d'atteinte à l'intégrité du malade ».

Mais cette dernière loi a introduit une disposition nouvelle : s’il « existe, à la date d'admission, un péril imminent pour la santé de la personne » attesté par un certificat médical, l’admission peut être prononcée sans demande de tiers, s’il « s'avère impossible » de l’obtenir.


La notoriété publique

Un autre point mérite d’être évoqué : les conditions autorisant, en cas de « danger imminent » l’autorité publique à prendre des mesures provisoires à l’égard des « personnes atteintes d'aliénation mentale » (1838), « des personnes dont le comportement révèle des troubles mentaux manifestes » (1990 et 2011), avant un éventuel arrêté préfectoral (PO de 1838, HO de 1990, SDRE de 2011) : à défaut d’un certificat (1838) ou d’un avis (1990 et 2011) médical, c’est « la notoriété publique » qui atteste du danger imminent.

Précisons que, dès 1990, il s’agit d’un « danger imminent » pour « la sûreté des personnes », et non pour « la santé de la personne » comme dans le cas du « péril imminent » évoqué plus haut.

Cette disposition a été censurée et abrogée le 6 octobre 2011 par le Conseil Constitutionnel : la « notoriété publique » ne suffit pas à justifier un arrêté d’admission en soins psychiatriques : les maires, et les commissaires de police à Paris, doivent s’appuyer sur un avis médical.

La liberté individuelle, dont l’article 66 de la Constitution confie la protection à l’autorité judiciaire (« Nul ne peut être arbitrairement détenu. L’autorité judiciaire, gardienne de la liberté individuelle, assure le respect de ce principe dans les conditions prévues par la loi »), ne saurait être entravée par une rigueur qui ne soit nécessaire.

Au nombre des libertés constitutionnellement garanties, la liberté d’aller et venir et le respect de la vie privée, sont en outre protégés par les articles 2 et 4 de la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789.

Mais pour le Conseil, si l’article 66 exige que toute privation de liberté soit placée sous le contrôle de l’autorité judiciaire, il n’impose pas que cette dernière soit saisie préalablement à cette mesure. La compétence du maire ou à Paris du commissaire de police, pour ordonner en cas de danger des mesures provisoires y compris de privation de liberté, prévues à l’art. L.3213-2, ne méconnait donc pas les exigences tirées de l’article 66.

Cette décision se réfère également à l’article 34 de la Constitution, qui dispose que la loi fixe les règles concernant les garanties fondamentales accordées aux citoyens pour l’exercice des libertés publiques, et au onzième alinéa du préambule de la Constitution de 1946 : « la Nation garantit à tous le droit à la santé ».

Le Conseil Constitutionnel pourrait sans doute ici reprendre à son compte la belle formule d’Esquirol :

« La société doit protéger la santé des citoyens, aussi bien que leur liberté. Le premier besoin de l’homme malade est de guérir ».


Michel Caire, Journal Français de Psychiatrie, 2013


Michel Caire, 2013
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